最高人民法院赔偿办负责人就《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》答记者问

新修正的《中华人民共和国国家赔偿法》已于2010年12月1日起施行。最高人民法院日前颁布了《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》。最高人民法院赔偿办负责人为此回答了记者的提问。

　  问：请您介绍一下制定本司法解释的背景。

答：2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》（以下简称《决定》）。国家赔偿法本次修改取消了确认程序，赋予人民法院赔偿委员会对赔偿义务机关职权行为进行合法性审查的职责，增加了4条关于赔偿委员会审理赔偿案件程序的规定，并对赔偿委员会的组成人数等内容进行了修改。《决定》已于2010年12月1日起施行。

修正前的《国家赔偿法》于1995年1月1日起施行，由于该法未对赔偿委员会审理程序作具体规定，最高人民法院1996年即制定了《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》为人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件提供了必要的规范，在国家赔偿实践中发挥了重要的作用。随着国民经济的持续较快发展和经济关系、社会关系的深刻变革，人民群众的人权保护意识逐渐增强，对人民法院赔偿委员会审理程序的公开、公正、透明提出了更高的要求。人民法院在深入贯彻实施国家赔偿法，开展国家赔偿工作过程中也遇到了很多新问题、新情况。虽然国家赔偿法本次修改增加了4条关于赔偿委员会审理程序的规定，但仍比较原则，实践中出现的一些具体问题需要通过新的司法解释加以解决。为此，最高人民法院赔偿办在认真总结实践经验、深入调查研究、广泛听取各方意见的基础上，起草了本司法解释。

问：制定本司法解释遵循的指导思想是什么？

答：在本司法解释制定过程中，我们主要遵循了以下几项指导思想。一是注重遵循国家赔偿法的立法宗旨和国家赔偿法本次修改的指导思想。兼顾保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利和促进国家机关依法行使职权的职能，体现以人为本、执法为民的司法理念，体现司法公开、透明的要求。二是注重体现赔偿委员会审理程序的特点。赔偿委员会审理程序不同于其他诉讼程序，在规范审理程序的同时突出“简便”和“快捷”，使赔偿请求人及时获得赔偿。三是注重可行性和可操作性。本司法解释充分吸纳了各地法院赔偿委员会积累的办案经验，有针对性地解决了实践中出现的、迫切需要解决的问题。此外，本司法解释按照立案、审理、决定、重新审理的顺序加以规定，尽可能做到结构科学、系统，内容具体、明确，并保持相对完整，方便赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关参与，亦便于审判人员适用和操作。

问：取消确认程序是国家赔偿法本次修改的一大亮点，请问，本司法解释针对此项修改做了哪些规定？

答：根据修正前的《国家赔偿法》第二十条的规定，赔偿请求人要求国家赔偿的前提条件是赔偿义务机关的职权行为已被确认属于该法第十五条、第十六条规定的情形。一般认为，确认是刑事赔偿的前置程序。换言之，只有经过确认，才能进入赔偿程序。因此，经过依法确认也是赔偿委员会受理赔偿案件的必要条件。《国家赔偿法》本次修改取消了关于确认的规定，被认为降低了“门槛”，畅通了赔偿请求渠道，是本次修改的亮点之一。对人民法院赔偿委员会而言，取消确认前置程序，实际上扩大了赔偿委员会的审查范围，赋予赔偿委员会对赔偿义务机关职权行为进行合法性审查的职责和对国家赔偿案件的终局决定权。

针对此项修改，本司法解释首先删除了《暂行规定》中有关确认的内容，取消了申请赔偿应当提交确认文书的规定，充分保证赔偿请求人的申请权。

取消确认程序后，除刑事羁押赔偿案件因司法机关作出的撤销案件决定、不起诉决定或无罪判决，已经认定侵权事实存在外，其他赔偿案件中认定赔偿义务机关职权行为是否违法是赔偿程序中首先要解决的问题，也是难点问题之一。对此，本司法解释作了两方面的规定：一是规定对于赔偿请求人、赔偿义务机关对侵权事实争议较大的，赔偿委员会可以组织进行质证，以利于查清事实，分清责任。二是规定赔偿义务机关对于职权行为的合法性负有举证责任。国家赔偿法本次修改虽然增加了关于举证责任的规定，但该条规定比较原则，考虑到赔偿义务机关作出职权行为时应有充足的事实和法律依据，并形成规范的卷宗材料，在提供证据上具有便利条件。而赔偿请求人收集证明职权行为违法的证据时受到较多限制，处于明显弱势。为了保障赔偿请求人的权利，本司法解释规定赔偿义务机关对于职权行为的合法性负有举证责任，并规定赔偿请求人可以提供证明职权行为违法的证据，但是不因此免除赔偿义务机关对其职权行为合法性的举证责任。

问：请问，除了取消要求赔偿请求人提交确认文书的规定外，本司法解释在保护赔偿请求人申请权方面还作了哪些规定？

答：《国家赔偿法》对于赔偿请求人如何向赔偿委员会申请作出赔偿决定，以及赔偿委员会如何受理赔偿请求人的申请都未作具体规定。我们认为，立案是一个非常重要的环节，要切实保障赔偿请求人申请国家赔偿的权利，首先就要解决好立案问题。因此，本司法解释用了3个条文对立案进行规范。

一是对赔偿请求人向赔偿委员会申请作出赔偿决定应当提交的申请书的份数、应当提交的材料进行引导性规定。本司法解释明确规定了赔偿请求人应当提供4份申请书以及应当提交的法律文书和证明材料的具体内容，以减少因申请材料不全，赔偿申请不被受理的情况。

二是对于赔偿请求人书写申请书确有困难的，本司法解释明确规定可以口头申请，人民法院填写《申请赔偿登记表》后，由赔偿请求人签名或者盖章。

三是规范了赔偿委员会立案审查的期限。本司法解释明确规定，对于符合申请条件的，赔偿委员会应当在收到赔偿申请七日内立案，并通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关；对于不符合申请条件的，也应当在七日内作出不予受理决定。对于申请材料不齐全的，赔偿委员会应当在五日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容，防止出现以申请材料不全为由久拖不立的情况。

问：本司法解释为什么要增加关于委托代理的规定？

《国家赔偿法》中没有关于委托代理的规定。实践中，赔偿请求人委托律师或家人代理的情况大量存在，赔偿义务机关、复议机关则均由法定代表人以外的本单位工作人员代理。委托代理在赔偿程序中是一种客观存在，也是一种必然需求。为规范赔偿委员会审理程序中的委托代理，本司法解释规定赔偿请求人、赔偿义务机关、复议机关可以委托一至二人作为代理人，同时对代理人的范围、授权委托书及特别授权作了具体规定。

问：本司法解释在体现赔偿委员会审理程序的公正方面还做了哪些规定？

一是增加了关于回避的规定。《国家赔偿法》中没有关于回避的规定。我们认为回避是人民法院审理案件应当遵循的基本制度，为了在赔偿程序中进一步体现程序公正，体现司法公开和透明，本司法解释增加了关于回避的规定。明确要求审判人员是本案赔偿请求人的近亲属，或是本案代理人的近亲属，与本案有利害关系、或者与本案有其他关系，可能影响对案件公正审理的，应当回避，赔偿请求人和赔偿义务机关有权以书面或者口头方式申请其回避。同时，上述关于回避的规定也适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。

二是细化了质证的范围。修正前的《国家赔偿法》未规定赔偿委员会审理赔偿案件的方式。根据《暂行规定》的规定，赔偿委员会审理案件不公开进行，如果对赔偿请求人、赔偿义务机关或者复议机关调查取证，应当分别进行。实践证明，由于缺乏必要的透明度，即使赔偿决定符合法律规定，赔偿请求人也往往因为程序不公开、不透明，对赔偿决定不理解而不肯息诉。1998年以后，部分人民法院尝试将听证引入赔偿委员会审理程序，把赔偿请求人和赔偿义务机关召集到一起，对申请赔偿的事项进行举证、质证。实践证明，听证后作出的赔偿决定，赔偿请求人服判息诉以及赔偿义务机关自觉履行赔偿决定的比率均大幅提升，很好地实现了法律效果与社会效果的有机统一。国家赔偿法本次修改，立法机关根据各界建议和人民法院的实践经验，增加了关于赔偿委员会审理程序的规定，修正后《国家赔偿法》第二十七条规定：“人民法院赔偿委员会处理赔偿请求，采取书面审查的办法。必要时，可以向有关单位和人员调查情况、收集证据。赔偿请求人与赔偿义务机关对损害事实及因果关系有争议的，赔偿委员会可以听取赔偿请求人和赔偿义务机关的陈述和申辩，并可以进行质证。”此条规定实质上是肯定了人民法院将听证引入赔偿委员会审理程序的有益探索，从法律上确定了赔偿委员会在必要时组织赔偿请求人和赔偿义务机关进行质证作为书面审理方式的补充。为正确执行国家赔偿法新增加的关于组织质证的规定，切实保障赔偿请求人依法获得赔偿的权利，充分体现赔偿委员会审理程序中的公开与公正，努力实现案结、事了、人和，本司法解释在总结实践经验的基础上，对质证范围作了具体解释，明确规定对侵权事实、损害后果及因果关系争议较大的，对是否属于国家赔偿法第十九条规定的国家不承担赔偿责任的情形争议较大的，以及对赔偿方式、赔偿项目或者赔偿数额争议较大的，赔偿委员会可以组织赔偿请求人和赔偿义务机关进行质证。

问：新修正的国家赔偿法增加了关于赔偿义务机关可以与赔偿请求人进行协商的规定，请问本司法解释是如何考虑协商问题的？

修正前的《国家赔偿法》没有关于协商的规定。实践中，赔偿请求人与赔偿义务机关之间通过协商解决赔偿争议，或是在赔偿委员会组织下，通过协商解决赔偿争议的情况并不少见。尤其是对那些损害事实难以查清的案件，协商更是解决问题、化解矛盾的有效方式。实践证明，通过协商解决赔偿争议，一方面可以提高办案效率，使赔偿请求人的损失尽早得到弥补和恢复；另一方面为赔偿请求人和赔偿义务机关提供了一个平等对话、友好商谈的机会，有助于消除对立情绪，缓解双方之间的矛盾，有利于社会稳定。本次修改中，立法机关采纳了各界建议，增加了关于赔偿义务机关可以与赔偿请求人进行协商的规定。本司法解释根据立法精神，在总结实践经验的基础上，规定赔偿委员会可以组织赔偿请求人与赔偿义务机关就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照国家赔偿法第四章的规定进行协商。同时明确规定赔偿委员会组织协商应当遵循自愿和合法的原则，赔偿请求人、赔偿义务机关一方或者双方不愿协商，或者协商不成的，赔偿委员会应当及时作出决定。根据国家赔偿法的规定，赔偿委员会审理赔偿案件应当作出决定。因此，本司法解释规定如果赔偿请求人和赔偿义务机关经协商达成协议，赔偿委员会审查确认后应当制作国家赔偿决定书。

问：国家赔偿法本次修改增加了关于举证责任的规定，本司法解释如何通过明确举证责任，保护赔偿请求人获得赔偿的权利。

国家赔偿法第二十六条规定：“人民法院赔偿委员会处理赔偿请求，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。”该条规定确立了“谁主张，谁举证”的基本原则，并规定了举证责任倒置的例外情况，是国家赔偿法本次修改新增加的内容。但该条规定比较原则，本司法解释在上述规定的基础上进一步明确了赔偿委员会审理程序中举证责任的分担及不完成举证责任的法律后果，规定赔偿请求人、赔偿义务机关对自己提出的主张或者反驳对方主张所依据的事实有责任提供证据加以证明。有国家赔偿法第二十六条第二款规定情形的，应当由赔偿义务机关提供证据。没有证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证责任的一方承担不利后果。此外，如前所述，本司法解释还规定赔偿义务机关对其职权行为的合法性负有举证责任。

问：赔偿委员会审理程序中应当中止审理或终结审理的情形有哪些？

《国家赔偿法》没有关于中止审理或者终结审理的规定。实践中，有些赔偿案件在审理过程中，由于出现特定情形，不宜继续审理。导致赔偿案件不宜继续审理的情况可以分为两类：一类是因赔偿请求人的原因，如赔偿请求人死亡、丧失行为能力或者作为赔偿请求人的法人或者其他组织终止等。一类是因赔偿申请所涉刑事案件出现新情况，如检察机关对人民法院宣告无罪的判决按照审判监督程序提出抗诉的，赔偿案件应当中止，人民法院再审维持原判的，应当恢复赔偿案件的审理；再审改判有罪的，赔偿案件失去了继续审理的前提，应当终结审理。在总结实践经验的基础上，本司法解释规定了应当中止审理的六种情形和应当终结审理的四种情形。同时还规定了决定中止审理的原因消除后，赔偿委员会应当及时恢复审理，并通知赔偿请求人、赔偿义务机关和复议机关。

问：我注意到，本司法解释中出现了决定和国家赔偿决定两种形式，请问，分别适用于哪些情况？

修正前的国家赔偿法第二十三条第三款规定：“赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行。”但对于赔偿决定的具体种类未予明确。《暂行规定》第十七条规定：“赔偿委员会审理案件作出的决定，应当制作人民法院赔偿委员会决定书。”实践中，仅“赔偿委员会决定书”一种文书形式无法满足需要。如立案后发现不符合受理条件的，应当决定驳回赔偿申请，又如赔偿请求人撤回赔偿申请的，可以决定准许等。为了区别赔偿委员会就程序方面的有关事项所作决定和对实体问题所作决定，本司法解释规定赔偿委员会对于不予受理、驳回申请、准许或者不准许撤回赔偿申请的，制作决定书；对于赔偿请求人的赔偿申请作出赔偿或不予赔偿决定的，制作国家赔偿决定书。

问：最高人民法院还制定过一些关于赔偿程序方面的司法解释，请问，本司法解释与上述司法解释的关系是怎样的？

答：本司法解释是根据修正后的《国家赔偿法》制定的，最后一条明确，自本司法解释发布之日起，《人民法院赔偿委员会审理赔偿案件程序的暂行规定》即行废止，我院先前根据修正前的国家赔偿法所作的司法解释，与本司法解释不一致的，以本司法解释为准。